Banisar (2006) compreende que a transparência é impulsionada por fatores externos e internos. Ao mesmo tempo que grupos da sociedade civil (grupos anticorrupção, grupos ambientalistas, jornalistas, etc.) exercem pressão sobre os governos, organizações internacionais também o fazem.
Ackerman e Sandoval-Ballesteros (2006) também acreditam que a pressão internacional exerce papel fundamental na aprovação de leis de acesso à informação. E, para esses autores, há pelo menos três categorias de organizações que atuam nesse processo: 1) fundações internacionais sem fins lucrativos que financiam grupos da sociedade civil que reclamam por mais transparência; 2) pressão diplomática interestatal (a exemplo da União Europeia); e 3) organizações internacionais financeiras, como o Banco Mundial, que veem a transparência como parte integrante de uma agenda mais ampla de controle da corrupção.
No caso da América Latina, Michener (2010) divide a difusão de leis de acesso à informação em três períodos. Entre 1969 e 1995, a abertura de dados interessava mais a grupos associados a questões políticas específicas (novamente há destaque para os grupos ambientalistas). O segundo período, entre 1995 e 2006, foi marcado por pressões externas relacionadas a demandas econômicas. Para Michener (2010), a transparência complementou a liberalização econômica, uma vez que uma maior capacidade de monitoramento reduzia as instabilidades do mercado. Já a terceira onda de leis de acesso à informação, iniciada em 2006, advém da decisão da Corte Interamericana de Direitos Humanos da Organização dos Estados Americanos (OEA) em se posicionar contra o governo no Chile, que havia negado informações a respeito de um projeto de exploração do Rio Cóndor[1].
E no continente africano, os próprios processos de independência política impulsionaram grupos da sociedade civil (ativistas pelos direitos humanos, grupos midiáticos, grupos ambientalistas e anticorrupção) a pressionarem os governos pela aprovação de leis de acesso à informação (ASOGWA, EZEMA, 2017).
Contudo, além das leis de acesso à informação e de outras normas jurídicas já aprovadas que regulam a transparência pública, há uma extensa produção legislativa sobre o tema que, até então, foi pouco estudada. No Brasil, nas últimas quatro legislaturas finalizadas (2003-2018), os Deputados Federais propuseram 747 matérias legislativas que dispõem sobre transparência pública. Algumas delas tratam a transparência de forma central. E outras regulam outros temas e mencionam tal dimensão democrática em pelo menos um de seus artigos.
O Gráfico 1 expõe o ano de apresentação dessas proposições. Apesar das oscilações (o número de matérias apresentadas não permanece constante), nota-se que vem ocorrendo um gradativo crescimento de proposições que buscam regular o assunto: enquanto as matérias que tratam especificamente sobre transparência pública foram se tornando mais frequentes, as matérias que regulam outros temas também passaram a mencionar mais essa dimensão democrática.
GRÁFICO 1 – APRESENTAÇÃO DE PROPOSIÇÕES LEGISLATIVAS SOBRE TRANSPARÊNCIA PÚBLICA AO LONGO DOS ANOS
Além disso, o Poder Executivo brasileiro propôs outros 81 textos legislativos sobre o tema ao longo do mesmo período. Entre eles, está o PL 5228/2009, que juntamente com o PL 219/2003, proposto pelo Deputado Federal Reginaldo Lopes (PT), deu origem à Lei de Acesso à Informação (Lei n° 12.527).
Esses resultados mostram que o interesse de atores políticos em criar e modificar políticas de transparência pública vão além das pressões internacionais. Berliner (2014) acredita que países com maior competição política são mais propensos a aprovar leis de acesso à informação. Em outras palavras, em ambientes mais competitivos, os atores políticos enfrentam maiores incertezas a respeito da manutenção de seus cargos nas eleições futuras e, sendo assim, os benefícios das leis de transparência superam os seus custos. Já Michener (2015) sugere que outras duas variáveis justificam a política de monitoramento: o controle do Poder Executivo sobre a agenda do Poder Legislativo e o número de partidos que compõem o gabinete do Presidente da República. Ou seja, se em alguns casos o controle do Poder Executivo sobre a agenda do Legislativo pode atrasar a institucionalização da transparência, quando o Presidente da República precisa controlar muitos partidos, a transparência tende a avançar.
[1] Ver em: https://globalfreedomofexpression.columbia.edu/cases/claude-reyes-v-chile/. Acesso em: 04. abr. 2022.
